工程项目决算难

一个工程“干一年，算三年，讨账又三年”。企业普遍存在验收难、审计难、决算难的问题。工程完了迟迟不组织验收；质量验收合格了，决算迟迟不批准；拖延决算的“高招”就是审计，有时一审就是两三年，一个事务所审得不满意，换一个事务所接着审，审到建设单位满意为止，在这期间都不算是拖欠工程款，由于没有形成甲乙双方认定的决算，打官司都没法立案。

业主在资金紧张的情况下，采取惯用的手法转嫁矛盾，合理合法地拖延决算。企业的一点微薄利润也在“决算难”中被财务成本耗尽。由于得不到及时决算，大量拖欠工程款引发了农民工工资拖欠的问题每年都频频被媒体曝光。

业内专家强烈呼吁

曾有业内众多专家强烈呼吁：如果在基建有关程序上做点调整，把竣工决算作为竣工验收的前提条件，就完全可以避免工程项目质量验收完成后，建设单位用拖延决算、无限期审计来达到不付工程款、拖延工程款支付的目的。在市场经济中，一件产品要变为商品起码得满足两个条件：一是产品是合格产品，二是产品已确定价格，才能成为商品进行交易。工程质量验收环节解决了建筑产品是否合格，而工程决算就是最终确定建筑产品价格。仅仅验收合格就同意验收备案，这是程序上出了偏差，应该是竣工验收和竣工决算都完成的项目，才能允许验收备案，也才能发给开发商销售许可证。看起来只是验收备案环节上的一个小调整，但对于规范市场，为施工企业解决伤透脑筋的“决算难”问题可帮了大忙。

住建部发文推动破解决算难

2014年9月，住房和城乡建设部启动了工程造价管理改革工作，颁布了《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》、《关于印发工程造价管理改革工作任务分工方案的通知》等文件，在《指导意见》第七点“完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制”中明确提出：完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠。创新工程造价纠纷调解机制，鼓励联合行业协会成立专家委员会进行造价纠纷专业调解。

化解工程结算难曙光初现

为了督促《指导意见》的落实，2015年7月下发了《住房城乡建设部办公厅关于组织开展工程造价管理改革任务落实情况检查的通知》。

近日，住建部就工程造价管理改革任务落实情况进行了通报，通报中例举了众多省份采取多种措施化解工程结算难的问题，多措并举化解工程结算难。将监管措施贯穿工程招标、施工、结算全过程，事前监管和事后调解并重，化解工程结算难。例如：湖南、山东省住房城乡建设厅将竣工结算文件作为竣工验收备案的前置条件。浙江省建设工程造价管理总站发布不同专业工程投标报价风险控制值，对低价中标行为实现标前预警，将造价纠纷化解在事前。重庆市建设工程造价管理总站联合仲裁委等机构加强造价纠纷调解，2015年解决纠纷涉及金额近10亿元。

住房城乡建设部办公厅关于工程造价管理改革任务落实情况的通报
建办标函[2015]1204号

各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委：

根据《住房城乡建设部办公厅关于组织开展工程造价管理改革任务落实情况检查的通知》（建办标函[2015]615号），我部组织开展了工程造价管理改革任务落实情况的检查工作。现将有关情况通报如下：

一、总体情况

按照我部通知要求，各地住房城乡建设主管部门对工程造价管理改革各项任务措施的落实情况开展了自查，全国30个省（区、市）（除西藏外）均如期提交了自查报告。2015年11月，我部在各地自查基础上，组成4个检查组，对浙江、云南、河北、内蒙、重庆、贵州、河南、陕西8省（区、市）进行抽查，共抽查了16个城市。

从自查和抽查情况看，各地积极推进工程造价管理改革，召开全省（区、市）改革工作会议，及时传达改革精神，部署改革工作，制定了改革任务的具体实施方案，有力地保证了各项任务的贯彻实施。

二、经验做法

各级住房城乡建设主管部门在推进工程造价管理改革中，大胆创新，形成了很多好的做法。

（一）加快推进造价立法工作。造价立法是工程造价管理改革目标顺利实现的法制保障，也是工程造价行业落实全面依法行政的基础。安徽省新出台了《安徽省建设工程造价管理条例》，福建、河北省新出台了工程造价管理的政府规章。北京市已基本完成工程造价管理政府规章出台的各项准备工作，待审批后发布。截至2015年底，全国共4个省出台了工程造价管理的地方性法规，19个省发布了政府规章。

（二）围绕重大工程开展造价管理改革工作。发挥工程造价管理在投资和造价控制上的政策和技术优势，主动参与影响重大的民生工程，推进新型城镇化建设。黑龙江省建设工程造价管理总站服务采煤沉陷区棚改工作，完成300万平方米建筑的大宗建材集中采购和清单控制价的审核把关。海南省建设工程造价管理总站参与三沙市基础设施建设，完成三沙市建设工程计价办法，保障工程顺利推进。上海市建筑建材业市场管理总站发布城市综合管廊养护维修预算定额，为综合管廊的运营管理提供计价依据。

（三）发挥计价依据在推动建筑业转型升级中的支撑作用。及时编制发布绿色建筑、建筑产业现代化等新型工程定额，推动新材料、新技术、新工艺运用。浙江省住房城乡建设厅发布了《浙江省新型建筑工业化工程计价定额》，福建省住房城乡建设厅发布了《福建省装配式混凝土结构计价定额》。江苏省建设工程造价管理总站、上海市建筑建材业市场管理总站正在编制绿色建筑工程计价定额。四川省建设工程造价管理总站积极研究适用于工程总承包的清单计价规则。

（四）创新监管体制。开展造价、招标、合同“三位一体”的监管体制创新，形成监管合力，起到较好效果。新疆维吾尔、宁夏回族自治区建设工程造价管理总站同时承担造价管理与施工合同管理的职责，浙江省舟山、嘉兴、丽水三市将招标、造价、合同监管职责赋予同一机构，理顺监管体制，保证各类政策措施协调一致。

（五）多措并举化解工程结算难。将监管措施贯穿工程招标、施工、结算全过程，事前监管和事后调解并重，化解工程结算难。湖南、山东省住房城乡建设厅将竣工结算文件作为竣工验收备案的前置条件。浙江省建设工程造价管理总站发布不同专业工程投标报价风险控制值，对低价中标行为实现标前预警，将造价纠纷化解在事前。重庆市建设工程造价管理总站联合仲裁委等机构加强造价纠纷调解，2015年解决纠纷涉及金额近10亿元。

三、存在问题

（一）工程造价管理改革工作开展不平衡。部分地区对工程造价管理改革认识不足，改革创新意识不强，有关工作任务落实进度较慢，对市场监管和服务的办法比较单一，助推新型城镇化建设和建筑业转型升级的措施不多。

（二）部分地区定额动态调整机制未建立，定额修订不及时。由于定额修订不及时，导致定额未能反映市场实际，特别是人工单价与市场劳务单价差距大。如许多省定额人工单价小于100元/工日，影响定额公信力和科学性。

（三）工程造价管理队伍有青黄不接的趋势。在面临新型城镇化及建筑产业现代化等新形势下，定额编制与造价管理需要高层次的专业人才，但目前工程造价管理机构吸引人才没有优势，造价站技术人员素质呈下降趋势。

（四）工程计价行为监管不到位。部分地区对建筑市场中存在的随意计价、盲目压价、低价中标高价结算以及拖欠工程款的问题监管不到位，办法措施不多。造价咨询企业存在低价恶性竞争，执业质量不高等问题。

四、下一步工作意见

各地应按照《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标[2014]142号）和《住房城乡建设部办公厅关于印发工程造价管理改革工作任务分工方案的通知》（建办标[2014]42号）要求，加快推进工程造价管理改革，确保改革目标如期实现。

（一）以查促改加快推进各项改革任务。要对照检查发现的问题，提出针对性措施解决，对各项改革任务倒排时间表，明确责任人，确保建立与市场经济相适应的工程造价管理体系目标实现。

（二）提高定额科学性。加快建立定额动态调整机制，保证人材机消耗量符合市场实际。按照建标[2013]44号文规定调整定额人工费构成内容，推进定额人工单价随行就市。加快编制绿色建筑、建筑产业现代化、综合管廊、海绵城市建设等有关工程定额，为新型城镇化建设提供支撑。

（三）加强工程计价行为监管和服务。进一步推进工程造价咨询行政审批制度改革，培育造价咨询市场。加强工程造价管理人员专业素质培训，充分发挥造价管理机构专业作用，推行施工过程结算，创新造价纠纷调解方式，解决工程结算难问题。加强工程造价管理改革宣传及调查研究，营造改革良好外部环境，夯实改革基础。

中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
2015年12月31日

住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见
建标[2014]142号

各省、自治区住房城乡建设厅，直辖市建委，国务院有关部门，总后基建营房部工程管理局：

近年来，工程造价管理坚持市场化改革方向，完善工程计价制度，转变工程计价方式，维护各方合法权益，取得了明显成效。但也存在工程建设市场各方主体计价行为不规范，工程计价依据不能很好满足市场需要，造价信息服务水平不高，造价咨询市场诚信环境有待改善等问题。为完善市场决定工程造价机制，规范工程计价行为，提升工程造价公共服务水平，现就进一步推进工程造价管理改革提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和党中央、国务院各项决策部署，适应中国特色新型城镇化和建筑业转型发展需要，紧紧围绕使市场在工程造价确定中起决定性作用，转变政府职能，实现工程计价的公平、公正、科学合理，为提高工程投资效益、维护市场秩序、保障工程质量安全奠定基础。

（二）主要目标

到2020年，健全市场决定工程造价机制，建立与市场经济相适应的工程造价管理体系。完成国家工程造价数据库建设，构建多元化工程造价信息服务方式。完善工程计价活动监管机制，推行工程全过程造价服务。改革行政审批制度，建立造价咨询业诚信体系，形成统一开放、竞争有序的市场环境。实施人才发展战略，培养与行业发展相适应的人才队伍。

二、主要任务和措施

（三）健全市场决定工程造价制度

加强市场决定工程造价的法规制度建设，加快推进工程造价管理立法，依法规范市场主体计价行为，落实各方权利义务和法律责任。全面推行工程量清单计价，完善配套管理制度，为“企业自主报价，竞争形成价格”提供制度保障。细化招投标、合同订立阶段有关工程造价条款，为严格按照合同履约工程结算与合同价款支付夯实基础。

按照市场决定工程造价原则，全面清理现有工程造价管理制度和计价依据，消除对市场主体计价行为的干扰。大力培育造价咨询市场，充分发挥造价咨询企业在造价形成过程中的第三方专业服务的作用。

（四）构建科学合理的工程计价依据体系

逐步统一各行业、各地区的工程计价规则，以工程量清单为核心，构建科学合理的工程计价依据体系，为打破行业、地区分割，服务统一开放、竞争有序的工程建设市场提供保障。

完善工程项目划分，建立多层级工程量清单，形成以清单计价规范和各专（行）业工程量计算规范配套使用的清单规范体系，满足不同设计深度、不同复杂程度、不同承包方式及不同管理需求下工程计价的需要。推行工程量清单全费用综合单价，鼓励有条件的行业和地区编制全费用定额。完善清单计价配套措施，推广适合工程量清单计价的要素价格指数调价法。

研究制定工程定额编制规则，统一全国工程定额编码、子目设置、工作内容等编制要求，并与工程量清单规范衔接。厘清全国统一、行业、地区定额专业划分和管理归属，补充完善各类工程定额，形成服务于从工程建设到维修养护全过程的工程定额体系。

（五）建立与市场相适应的工程定额管理制度

明确工程定额定位，对国有资金投资工程，作为其编制估算、概算、最高投标限价的依据；对其他工程仅供参考。通过购买服务等多种方式，充分发挥企业、科研单位、社团组织等社会力量在工程定额编制中的基础作用，提高工程定额编制水平。鼓励企业编制企业定额。

建立工程定额全面修订和局部修订相结合的动态调整机制，及时修订不符合市场实际的内容，提高定额时效性。编制有关建筑产业现代化、建筑节能与绿色建筑等工程定额，发挥定额在新技术、新工艺、新材料、新设备推广应用中的引导约束作用，支持建筑业转型升级。

（六）改革工程造价信息服务方式

明晰政府与市场的服务边界，明确政府提供的工程造价信息服务清单，鼓励社会力量开展工程造价信息服务，探索政府购买服务，构建多元化的工程造价信息服务方式。

建立工程造价信息化标准体系。编制工程造价数据交换标准，打破信息孤岛，奠定造价信息数据共享基础。建立国家工程造价数据库，开展工程造价数据积累，提升公共服务能力。制定工程造价指标指数编制标准，抓好造价指标指数测算发布工作。

（七）完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制

建立健全工程造价全过程管理制度，实现工程项目投资估算、概算与最高投标限价、合同价、结算价政策衔接。注重工程造价与招投标、合同的管理制度协调，形成制度合力，保障工程造价的合理确定和有效控制。

完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠。创新工程造价纠纷调解机制，鼓励联合行业协会成立专家委员会进行造价纠纷专业调解。

推行工程全过程造价咨询服务，更加注重工程项目前期和设计的造价确定。充分发挥造价工程师的作用，从工程立项、设计、发包、施工到竣工全过程，实现对造价的动态控制。发挥造价管理机构专业作用，加强对工程计价活动及参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，规范计价行为。

（八）推进工程造价咨询行政审批制度改革

研究深化行政审批制度改革路线图，做好配套准备工作，稳步推进改革。探索造价工程师交由行业协会管理。将甲级工程造价咨询企业资质认定中的延续、变更等事项交由省级住房城乡建设主管部门负责。

放宽行业准入条件，完善资质标准，调整乙级企业承接业务的范围，加强资质动态监管，强化执业责任，健全清出制度。推广合伙制企业，鼓励造价咨询企业多元化发展。

加强造价咨询企业跨省设立分支机构管理，打击分支机构和造价工程师挂靠现象。简化跨省承揽业务备案手续，清除地方、行业壁垒。简化申请资质资格的材料要求，推行电子化评审，加大公开公示力度。

（九）推进造价咨询诚信体系建设

加快造价咨询企业职业道德守则和执业标准建设，加强执业质量监管。整合资质资格管理系统与信用信息系统，搭建统一的信息平台。依托统一信息平台，建立信用档案，及时公开信用信息，形成有效的社会监督机制。加强信息资源整合，逐步建立与工商、税务、社保等部门的信用信息共享机制。

探索开展以企业和从业人员执业行为和执业质量为主要内容的评价，并与资质资格管理联动，营造“褒扬守信、惩戒失信”的环境。鼓励行业协会开展社会信用评价。

（十）促进造价专业人才水平提升

研究制定工程造价专业人才发展战略，提升专业人才素质。注重造价工程师考试和继续教育的实务操作和专业需求。加强与大专院校联系，指导工程造价专业学科建设，保证专业人才培养质量。

研究造价员从业行为监管办法。支持行业协会完善造价员全国统一自律管理制度，逐步统一各地、各行业造价员的专业划分和级别设置。

三、组织保障

（十一）加强组织领导

各级住房城乡建设主管部门要充分认识全面深化工程造价管理改革的重要性，解放思想，调动造价管理机构积极性，以问题为导向，制定实施方案，完善支撑体系，落实各项改革措施，整体推进造价管理改革不断深化。

（十二）加强造价管理机构自身建设

以推进事业单位改革为契机，进一步明确造价管理机构职能，强化工程造价市场监管和公共服务职责，落实工作经费，加大造价专业人才引进力度。制定工程造价机构管理人员专业知识培训计划，保障造价管理机构专业水平。

（十三）做好行业协会培育

充分发挥协会在引导行业发展、促进诚信经营、维护公平竞争、强化行业自律和人才培养等方面的作用，加强协会自身建设，提升为造价咨询企业和执业人员服务能力。

中华人民共和国住房和城乡建设部